中国共产党纪律检查机构的历史沿革
  中国共产党的历史上,纪律检查工作始终是党的一项重要工作,纪律检查机构是党的一个重要工作部门,它在维护党规党纪和保证党的路线、方针、政策得以顺利贯彻执行等方面发挥了重要作用。在党的70多年的历程中,纪律检查机构的产生办法、领导体制和权限职能等方面都发生了重要变化。

  中国共产党从成立之初就十分注意加强党的纪律建设,对党的组织和党员个人进行监督。中共一大通过的党的第一个纲领规定:“地方委员会的财务、活动和政策,应受中央执行委员会的监督。”(注:《中国共产党第一次代表大会档案资料》,人民出版社1982年版, 第2页。)中共二大通过的《中国共产党章程》专门设立了“纪律”一章,强调了民主集中制原则,明确规定党员“言论行动有违背本党宣言、章程及大会、各执行委员会之议决案”等六种情形之一者,必须开除党籍(注:《中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编》,人民出版社1981年版,第32页。)。1926年8月4日,中共中央第一次向全党发出关于清洗贪污分子的通知,要求各级党部把经济上的腐败分子“务须不容情的洗刷出党,不可令留存党中,使党腐化,且败坏党在群众中的威望。”(注:转引自《党的建设史七十年》,中共党史出版社1992年版,第92页。)尽管这一时期党一再强调纪律,但却没有设置专门的纪律检查机构,对党组织和党风的纪律检查和处分只好由中央执行委员会和地方各级党部执行。

  1927年4月27日至5月10日,中国共产党召开了第五次全国代表大会。陈独秀在报告中指出:“我们党目前还不是一个有完善组织的党,而是各个共产主义者的小组”,因此,“在组织工作方面,最主要的是使中央成为强有力的中央。”五大选举产生了中央监察委员会,委员七人,候补委员三人,以王荷波为主席。这是党的历史上最早设立的纪律检查机构。同年6月1日,由五大委托中央政治局制订并通过的《中国共产党第三次修正章程》对监察委员会进行了规定。这个章程指出:“为巩固党的一致及权威起见”,由“全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”。(注:《中国共产党党章汇编》,人民出版社1980年版,第29~30页、第60页。)这表明监察委员会的主要职责是维护党内团结,加强党的集中统一。此外,修正章程还对党的委员会与监察委员会的关系作了明确规定:监委委员不得为同级党的委员会成员,但可以列席同级党的委员会会议,“中央及省委员会,不得取消中央及省监察委员会之决议;但中央及省监察委员会之决议,必须得中央及省委员会之同意,方能生效与执行”,若两者意见不一致时,则“移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议,如联席会议再不能解决时,则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”(注:《中国共产党党章汇编》,人民出版社1980年版,第29~30页、第60页。)这些规定的意义在于既要坚持党的集中统一领导,又要维护监察委员会的权威。

  中共五大成立的监察委员会表明,随着革命事业和党组织的发展,为了巩固党的团结和统一,加强党的纪律,党已开始认识到必须有相应的机构加以保证。然而,中共五大成立的监察委员会以及党的章程有关监察委员会的规定,都是在共产国际和苏联的帮助下建立和制订的,基本上照抄了1925年联共(布)十四大党章的有关规定,没有解决监察机构的具体任务和工作权限。五大成立的中央监察委员会在后来也没有真正工作。尽管如此,它却为党的纪律检查机构的发展、完善奠定了基础,在党的组织建设和纪律建设方面迈出了重要的一步。

  1928年7月, 中国共产党第六次全国代表大会通过的党章将“监察委员会”改为“审查委员会”,规定由党的全国、省县市代表大会选举产生中央或省县市审查委员会,主要职能是“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”(注:《中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编》,人民出版社1981年版,第366页。)。 中共六大选举产生了以刘少奇为书记的中央审查委员会,审查委员会部分地执行了监察委员会的职权。

  1933年9月,中共中央发出通知, 决定在中央成立中央党务委员会,在中央苏区设立省县监察委员会。通知指出,中央党务委员会及省县监察委员会的职能是:“维护无产阶级政党的铁的纪律,正确的执行铁的纪律,保证党的思想和行动的一致,监察党章和党决议的实行,检查违反党的路线的各种不正确的倾向与官僚主义及腐化现象等,并与之作无情的斗争。”(注:《中共中央文件选集》(8), 中央党校出版社1985年版,第705页。)1934年1月,中共六届五中全会选举产生了以李维汉为书记的中央党务委员会。中央党务委员会在全国党的代表大会召开前是议决关于党的组织和党员个人处分的最高机关。1943年3月, 中央政治局会议决定将中央党务委员会划归中央组织委员会管理。

  1945年6月, 中国共产党第七次全国代表大会通过的《中国共产党党章》重新制订了“党的监察机关”一章,对监察机构的产生办法、任务、职能、领导体制都作了规定。七大党章规定:“党的中央委员会认为必要时,得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。”“中央监察委员会,由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员会,由各该地方党委全体会议选举,并由上级组织批准之”;“党的各级监察委员会,在各该级党的委员会指导下进行工作。”党章还规定,中央及地方监察机关的任务职能是“决定或取消对党员的处分,受理党员的控诉。”(注:《中国共产党党章汇编》,人民出版社1980年版,第29~30页、第60页。)但中共七大以后没有能够成立党的监察机构,党的纪律检查工作由各级党委组织部门负责。尽管如此,七大党章关于监察机构的规定较以往党章的有关规定更具体,从组织制度上为建国以后正式建立党的各级纪律检查委员会作了准备。

  中华人民共和国成立后,中国共产党成为全国范围的执政党。为了加强党的组织性和纪律性,密切联系群众,克服官僚主义,1949年11月9 日中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,决定成立中央纪律检查委员会和党的各级纪律检查机构。中央纪律检查委员会由十一人组成,以朱德为书记,王从吾、安子文任副书记,委员有刘澜涛、谢觉哉、李葆华、刘景范、李涛、薛暮桥、梁华、冯乃超等。到1950年底,全国大部分地、县级以上党委均建立了纪律检查委员会。

  关于中央和各级党的纪律检查委员会的任务与职权,《决定》规定有三项:“(甲)检查中央直属各部及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为。(乙)受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织及党员违犯纪律的处分,或取消其处分。(丙)在党内加强纪律教育,使党员干部严格地遵守党纪,实行党的决议与政府法令,以实现全党的集中的统一。”(注:《中共党史教学参考资料》,第19册,中国人民解放军国防大学1986年编印,第81页。)由此可见,纪律检查委员会的主要职责是对下级党组织和党员个人进行纪律监督、检查、教育和处理。关于纪律检查委员会的领导体制,中央纪律检查委员会在中央政治局领导之下工作,各级地方纪律检查委员会在各该党委会指导之下进行工作,并且规定上级党的纪律检查委员会,有权改变或取消下级党的纪律检查委员会的决定。

  这一时期党的纪律检查委员会是同级党的委员会的一个工作部门,在同级党委领导下进行工作。中央纪律检查委员会和各级纪检机构的设立,使得执政后的中国共产党处理党组织和党员违犯党章党纪的工作有了专门负责机构,从制度上加强了党的组织建设和纪律建设。

  随着国民经济的恢复和社会主义改造的不断深入,党员中违法乱纪的现象不断滋长,特别是出现了高岗、饶漱石分裂党的联盟。原有的纪律检查委员会由于职权的限制加上组织狭小,缺乏与党内外公开、直接的联系,已不能适应形势的需要。1955年3月,党的全国代表会议决定设立中央和各级地方监察委员会,代替中央和地方各级纪律检查委员会。

  同纪律检查委员会相比,监察委员会有以下三个显著变化:一是监察机构成员增加。全国代表会议选举董必武为中央监察委员会书记,刘澜涛、谭政、王从吾、钱瑛、刘锡伍等五人为副书记,加上其他委员和候补委员,共有21人。1955年,全国专职监察干部约7 500人,1956 年底增至14 000人左右(注:转引自《党的纪律检查工作知识手册》,经济科学出版社1987年版,第355页、第356页。)。二是监察机构职能加重。监察委员会“有权检查和处理一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”,“有权检查下级党的组织有关违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”(注:《建国以来重要文献汇编》,中央文献出版社1993年版,第134~135页。)。不但如此,还要“加强对各级党组织和党员干部在执行党的路线政策中的监督工作,特别是要加强对中央各部门(各党组)和各省(市)的高级干部的监督工作,主要是监督他们有无违反党的路线、政策、党章、党纪和国家法律、法令的行为。”(注:转引自《党的纪律检查工作知识手册》,经济科学出版社1987年版,第356页。)这表明在监察机关的工作中,检查的范围扩大了, 监督的成分明显加强。三是领导体制的变化。党的各级监察委员会在各级党委指导下进行工作,在监察机构上下级之间,上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作,下级监察委员会应向上级监察委员会报告工作,从而明确了监察机构内部上下级间的领导与被领导的关系。

  值得一提的是,1954年9 月全国一届人大一次会议决定设国家监察部,以代替原政务院人民监察委员会。监察部是国务院下属的一个部,主要是对全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法令、决议、计划特别是经济建设计划的执行情况进行监督检查,并接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。

  1956年9月, 中国共产党第八次全国代表大会通过的《中国共产党章程》重申了1955年3 月党的全国代表会议关于监察委员会的任务和领导体制的规定,并将七大党章关于党的中央委员会认为必要时得设立党的监察机关的规定修改为“党的中央委员会,省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会,都设立监察委员会”(注:《中国共产党第八次全国代表大会》,人民出版社1956年版,第115页。 ),从而把党的监察委员会作为必须设立的党的纪律检查机构用党章的形式固定下来。中共八届一中全会选举董必武为中央监察委员会书记,刘澜涛等五人为副书记。

  党的监察机构的职能在1962年9 月召开的中共八届十中全会上得到进一步加强。中共八届十中全会通过的《关于加强党的监察委员会的决定》,从组织和制度方面加强了监察机构,这具体表现在四个方面。一是扩大了各级监察委员会委员的名额,并规定监察委员会委员应当多数是专职的,其办事机构应予以加强。八届十中全会增选了中央监察委员20名,候补委员21名,使中央监委委员达61名。二是各级党的委员会必须加强对同级监察委员会的领导,定期讨论党的监察工作。中央监察委员会的委员和候补委员,列席中央全会。地方相同。三是加强了对同级国家机关和党员的监督工作。《决定》规定,“中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属部门”,监察组成员由相当于国务院部长、司局长一级干部担任,“监察组由中央监察委员会直接领导。”(注:《中共党史教学参考资料》,第24册,中国人民解放军国防大学1986年编印,第163页。)四是在职权上扩大了上诉权限。《决定》规定, “地方各级监察委员会有权不通过同级党委,向上级党委、上级监察委员会直到党中央,直接反映情况,检举党员的违法乱纪行为。”(注:《中共党史教学参考资料》,第24册,中国人民解放军国防大学1986年编印,第163页。)所有这些规定,对于加强党的监察机构的建设, 更好地发挥监察机构的职能,起了重要作用。正如邓小平所指出的,“党的各级监察机关的建立和健全,对于反对党内不良倾向的斗争,具有重大的意义。”(注:《邓小平文选)第一卷,人民出版社1993年版, 第254页。)

  “文化大革命”开始后,党的纪律遭到严重破坏,党的监察机构陷于瘫痪。中共九大、十大党章中都取消了设立党的纪律检查机构的条款。中共十一大通过的党章虽然规定了设立党的纪律检查委员会,但规定很不完善,加上当时还处于“左”的错误思想指导下,党的纪律检查委员会没有很快地建立起来。

  1978年12月召开的十一届三中全会,是党的历史上具有深远意义的伟大转折。全会根据党的历史经验教训,决定健全党规党法,严肃党纪,重建党的纪律检查机构。全会选举产生了以陈云为第一书记、邓颖超为第二书记、胡耀邦为第三书记的由100 人组成的中央纪律检查委员会,并规定党的纪律检查委员会的根本任务,“就是维护党规党法,切实搞好党风。”(注:《三中全会以来)(上),人民出版社1982年版,第254页。)此后, 县级以上党委绝大多数都建立了纪律检查机构。中央纪律检查委员会和各级纪律检查机构的恢复和发展,是保障十一届三中全会以来党的政治路线得以贯彻的重要措施。

  1982年9月召开的中共十二大通过的党章, 继承了七大和八大党章的优点,对中央党的纪律检查机构的设置及职权、任务都作了新的具体规定,使纪律检查委员会有了完整的系统,成为新时期纪律检查工作制度化的基石。十二大党章关于党的纪律检查委员会有如下规定及特点:一是提高了纪律检查委员会的地位。十二大党章规定党的纪律检查委员会都由同级党的最高权力机关——代表大会选举产生,纪律检查委员会要向同级的代表大会作报告,听取代表大会的审查。这样,党的纪律检查委员会就成为同级党的领导班子的一部分,而不是一个工作部门了,从而在组织上提高了纪律检查机构的权威。二是确立了纪律检查委员会的双重领导体制。党章规定:“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”,“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”(注:《十二大以来》(上),人民出版社1986年版,第87页。)纪检机构的双重领导体制从制度上保证了纪律检查委员会工作的有力开展。三是赋予纪律检查委员会更加重要的职责。党章规定了各级纪律检查委员会的主要任务和经常性工作,加强了对同级党委成员监督和检查的力度。地方各级纪委如发现同级党委或它的成员有违反党的纪律或国家法律、法令的行为,在同级党委不予解决或不给予正确解决时,有权向上级纪委、上级党委直至中央反映。中共十二大选举了由132 人组成的中央纪律检查委员会,十二届一中全会选举产生了以陈云为第一书记、黄克诚为第二书记、王鹤寿为常务书记的中央纪律检查委员会领导机构。在1985年9 月党的全国代表会议上,有30位中纪委成员因年龄关系辞职。随后,十二届五中全会增选了31名中纪委委员。

  1987年11月,中共十三大通过了《中国共产党章程部分条文修正案》,取消了十二大党章中关于党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常委中产生的条款,中央纪律检查委员会的领导人不再称第一书记、第二书记,而设书记、副书记。同时,鉴于1986年12月设立了国家监察部,为贯彻党政分开的原则,十三大报告提出:“党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件,应当集中力量管好党纪,协助党委管好党风。”(注:《十三大以来》(上),人民出版社1991年版,第37页。)同时,十三大后逐步撤销了在国家各部门设立的监察组,对国家各部门的监察工作由国家监察部负责。

  中共十四大以来,党的纪律检查机构的设置、领导体制等一系列基本制度没有变化,只是在管理体制上,十四大后建立了党的纪律检查机构和国家监察机构合署办公的体制。在工作上,为适应社会主义市场经济建设的需要,把加强党风廉政建设和反腐败斗争作为重点。

  从党的纪律检查机构特别是中央纪律检查机构的最早设立,到今天的党的纪律检查委员会,其间经历了很大变化。党的纪律监察机构在马克思主义建党学说同中国共产党自身建设的具体实际相结合的道路中,越来越发展,越来越健全。这对于保证党的肌体的健康,严肃党风党纪,增强党的团结和战斗力,保证党的路线、方针、政策的贯彻执行,发挥了和正在发挥着重要作用。这一变化过程也充分反映了党在对自身建设的探索中日臻成熟。